К вопросу о правовой природе личных ограничений в исполнительном производстве

26 сентября 2010 г.
 
Сборник материалов Международной научно-практической конференции  «Принудительное исполнение актов судов и иных органов. Полномочия должностных лиц при осуществлении исполнительных действий».

Михаил Зиновьевич Шварц, к.ю.н.,   
управляющий партнер АБ Шварц и партнеры,
доцент кафедры гражданского процесса юридического факультета
Санкт-Петербургского государственного университета    

Общеизвестно, что исполнительное производство представляет собой деятельность уполномоченного должностного лица государства – судебного пристава-исполнителя – по претворению в жизнь предписаний исполнительного документа в ситуации, когда должник отказывается исполнить их добровольно. Как процедура оно есть совокупность средств и способов исполнения субъективной обязанности судебным приставом-исполнителем вместо самого обязанного лица. Однако современная история развития исполнительного производства показывает, что одной угрозы претворения исполнительного документа в жизнь без участия должника, только лишь за счет его имущества или применения к нему иных мер принуждения, которые позволят исполнить судебное решение или иной юрисдикционный акт, недостаточно. Современного должника зачастую невозможно испугать тем, что его имущество пойдет «с молотка», например, в ситуации, когда он успел переоформить его на родственников или друзей, либо у него нет ни имущества, ни доходов, за счет которых решение могло бы быть исполнено, и отсутствуют стимулы к их появлению, ибо он знает, что как только имущество или доходы у него появятся,  на них будет обращено взыскание по исполнительному документу. Не боится он и штрафов за неисполнение требований судебного пристава-исполнителя, ибо те также фактически не могут быть взысканы из-за отсутствия имущества и доходов. Задача повышения эффективности исполнительного производства потребовала разработки и внедрения дополнительных инструментов стимулирования должника к исполнению судебного решения или иного юрисдикционного акта. Одним из них становится институт личных ограничений в исполнительном производстве.
 
Впервые такие личные ограничения предусмотрены ст.67 ФЗ «Об исполнительном производстве» 2007 года (далее – Закон) и состоят они во временном ограничении права должника на выезд из Российской Федерации. Справедливости ради, необходимо заметить, что в российском законодательстве возможность ограничить должника в праве на выезд появилась с принятием Федерального закона от 15 августа 1996 г.   №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», статья 15 которого получила некоторое применение в 2005-2007 годах, но полноценное процедурное оформление данный вид мер принуждения должника к исполнению требований исполнительного документа получил только с принятием действующего в настоящее время Закона.
 
    Эффективность данной меры стимулирования должника к исполнению не вызывает сомнения и была быстро доказана в течение первого же года действия нового Закона.  Федеральная служба судебных приставов некоторое время назад анонсировала в печати разработку законопроекта, согласно которому неисправного должника можно будет ограничить в праве управления транспортным средством, в осуществлении иных личных прав, осуществляемых на основании специальных разрешений или лицензий (права охоты и т.п.)  Не вызывает сомнений, что дальнейшее развитие этого института станет одним из магистральных направлений совершенствования законодательства об исполнительном производстве, и это стоит приветствовать. Вместе с тем вопрос о правовой природе личных ограничений и месте этого института в законодательстве об исполнительном производстве пока остается неизученным, что не может не порождать препятствий к его адекватному внедрению.
 
    Существо проблемы состоит в том, что сфере реализации государственного принуждения, причем любого вида – имущественного или личного, - всегда остро стоит вопрос о конституционно-допустимых пределах такого принуждения. Оно никогда не должно выходить за те рамки, которые вытекают из  конституционных положений о безусловном приоритете прав и свобод человека и обязанности государства обеспечивать их соблюдение и защиту. Излишне говорить о том, что нахождение баланса частных и публичных интересов особенно актуально и сложно там, где речь идет об ограничении личных свобод, составляющих основу конституционного статуса личности, к числу которых относится, несомненно, и право свободного выезда за пределы России, не случайно, это право прямо закреплено Конституцией РФ (ст.27). О том, что вытекающие из Конституции границы таких ограничений существуют, свидетельствует хотя бы тот факт, что никто не предлагает внедрить наряду с ограничением права на выезд еще и ограничение права на въезд на территорию РФ, хотя угроза такого рода может оказаться едва ли не более эффективной, чем временный запрет выезда. Очевидно, что неисправный должник остается гражданином России, который вправе рассчитывать на то, что объем применяемых к нему ограничений и мер принуждения не превысит тех границ, которые устанавливает Конституция России, т.е. что он не окажется человеком «вне закона» только потому, что вовремя не исполнил требования исполнительного документа.
 
    Говоря о проблеме правовой природы личных ограничений,  мы имеем в виду необходимость определиться с тем, чем должны являться такие ограничения: 1) обеспечительной мерой или 2) мерой принудительного исполнения или 3) мерой ответственности. Действующий Закон дает основания для квалификации этих мер во всех трех отношениях.
 
Начнем с части второй ст.67 Закона. Она устанавливает, что судебный пристав-исполнитель вправе вынести постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации по заявлению взыскателя, поданному одновременно с заявлением о возбуждении исполнительного производства (часть 2 статьи 30 Закона), если предъявленный взыскателем к исполнению исполнительный документ выдан на основании судебного акта или является судебным актом. Если ограничение права на выезд применяется к должнику одновременно с возбуждением исполнительного производства, т.е. еще до того, как должник узнает о факте предъявления исполнительного документа и начале процедуры принудительного исполнения, и до того, как истечет установленный приставом-исполнителем срок для добровольного исполнения, такое применение данных ограничений следует квалифицировать как обеспечительное. Допустимо ли подобное ограничение личной свободы еще до того, как должник будет поставлен в известность о возбуждении против него исполнительного производства? В качестве аргумента допустимости подобного ограничения можно указать, что само по себе неисполнение субъективной обязанности уже является правонарушением, и о том, что должник совершает его, он не может не знать , следовательно, он всегда должен быть готов к тому, что исполнительный лист в любой момент времени будет предъявлен к исполнению и против него будут применены меры государственной репрессии. Предлагаемый в последнее время для закрепления в Законе  принцип обязательности исполнения должником требований исполнительного документа  позволил бы, в частности, объяснить применение исследуемого ограничения личных прав должника уже с момента возбуждения исполнительного производства: обязанность исполнения возникла с момента вступления судебного акта в законную силу, возбуждение исполнительного производства  лишь фиксирует факт неисполнения данной обязанности на день предъявления исполнительного документа к исполнению, применение личных ограничений к должнику с этого момента независимо от причин, по которым он не исполнил судебный акт (а об этих причинах пристав-исполнитель на момент возбуждения исполнительного производства еще не успел узнать), оправдано в качестве понуждающих к скорейшему исполнению известной ему обязанности. С таких позиций квалификация ограничения права на выезд за пределы России как обеспечительной меры, т.е. меры, применяемой независимо от причин неисполнения судебного акта на день возбуждения исполнительного производства с целью создания условий для скорейшего исполнения исполнительного документа, стимулирования должника к добровольному исполнению, находит свое обоснование. 
 
Тем не менее, представляется, что действующая редакция части второй ст.67 Закона является неконституционной, ибо являет собой пример выхода законодателя за конституционно-допустимые рамки ограничения личной свободы должника. Во-первых, следует учитывать, что предъявление исполнительного документа к исполнению не является обязанностью взыскателя, который по самым разнообразным причинам может не иметь намерения требовать принудительного исполнения решения, и, в конечном счете, де-факто отказаться от данного своего права, пропустив срок исполнительной давности. Это вполне соответствует диспозитивному характеру частных прав, включающему в себя право прощения долга и т.д.  Поэтому наличие вступившего в законную силу судебного решения, которое должник не стал немедленно исполнять, еще не означает, что должник проявляет неуважение к закону и взыскателю, в противном случае следовало бы установить правило об обязательности возбуждения исполнительного производства по каждому частноправовому взысканию. Во-вторых, причины неисполнения исполнительного документа со стороны должника могут быть самыми разнообразными, в том числе и уважительными, поэтому применение каких-либо ограничений личного (!) характера к должнику до выяснения этих причин и предоставления ему права дать объяснения по факту неисполнения является неадекватным и непропорциональным вмешательством в частную жизнь, способным причинить несоразмерный защищаемым интересам вред (несложно представить себе, что должник не исполняет исполнительный документ по причинам, связанным с состоянием здоровья, и именно для лечения он должен выехать за границу, но накануне выезда внезапно узнает, что в этом праве он ограничен). Если принятие такой обеспечительной меры как арест имущества является адекватным целям создания условий для своевременного и надлежащего исполнения требований исполнительного документа, а главное не способно причинить какой-либо существенный и непоправимый вред охраняемым законом интересам должника в силу имущественной природы этой меры, в отношении ограничения права на выезд этого сказать нельзя. В-третьих, нельзя исключать злоупотреблений со стороны взыскателя. Он обладает правом предъявить исполнительный лист к  исполнению в любой момент и может сделать это исключительно с целью досадить должнику путем внезапного ограничения последнего в праве на выезд. Стоит особо отметить, что действующий закон позволяет взыскателю произвольно и без каких-либо последствий в виде возмещения расходов в исполнительном производстве либо вреда должнику потребовать возвращения исполнительного документа, что влечет окончание исполнительного  производства с сохранением за взыскателем права снова предъявить исполнительный лист к исполнению (ст. 46 и ст.47 Закона) . Это уже сегодня создает условия для того, чтобы целью предъявления исполнительного документа в службу судебных приставов-исполнителей сделать исключительно внезапное ограничение права должника на выезд за пределы России, после чего исполнительный лист будет отозван взыскателем. Разумеется, опасения возможных злоупотреблений не могут быть основным фактором (критерием) при определении содержания и места того или иного элемента механизма принудительного исполнения, но и забывать о них нельзя.
 
    На основании изложенного полагаем, что временное ограничение права на выезд за пределы России не может применяться в исполнительном производстве как обеспечительная мера. Ранее, чем должник узнает о факте возбуждения исполнительного производства, и истечет срок для добровольного исполнения, установленный судебным приставом-исполнителем, ограничения личной свободы в таком виде являются непропорциональным по отношению к защищаемым имущественным интересам взыскателя вмешательством в частную жизнь должника. На стадии возбуждения исполнительного производства допустимо принятие только имущественных обеспечительных мер. Часть вторая ст.67 Закона должна быть исключена.
    Дальнейший анализ ст.67Закона, а именно ее части первой, дает основания для двоякого вывода о том, какую роль законодатель отводит институту временного ограничения права на выезд должника за пределы России. С одной стороны, она указывает на то, что применение данной меры возможно только при наличии неуважительных причин неисполнения исполнительного документа в срок, установленный судебным приставом-исполнителем, т.е. в срок для добровольного исполнения. Условие наличия неуважительных причин позволяет квалифицировать ограничение права на выезд в качестве меры ответственности, каковые, как известно, могут применяться только при наличии вины. С другой стороны, данная формулировка оставляет открытым вопрос о соотношении временного ограничения права на выезд и мер принудительного исполнения. Различие между мерами принудительного исполнения и мерами ответственности состоит в том, что первые применяются независимо от вины должника в неисполнении требований исполнительного документа в срок для добровольного исполнения (ст.68 Закона), в то время как вторые, повторим, только при наличии вины в неисполнении.
 
    В свете изложенного выше возникает вопрос о допустимости ограничения права должника на выезд за пределы России наряду с применением мер принудительного исполнения или даже вместо них. Проиллюстрируем на примере. Предположим, что судебным приставом-исполнителем установлено, что должник располагает значительным имуществом, достаточным для удовлетворения требований взыскателя, и никаких уважительных причин неисполнения исполнительного документа у него нет (впрочем, при наличии имущества их, как правило, и не бывает), но и препятствий к совершению исполнительных действий он также не создает. Как отмечено выше, исполнительное производство весьма трудо- и ресурснозатратная деятельность, поэтому у пристава-исполнителя вполне может возникнуть желание «простимулировать» должника к самостоятельному исполнению его обязанности, а в качестве меры «стимуляции» запретить ему временно право на выезд. «Пока не расплатишься  не уедешь». Оказавшись в такой ситуации, должник, весьма вероятно, предпримет меры к реализации своего имущества собственными силами для скорейшей расплаты с взыскателем. В результате цели исполнительного производства будут достигнуты без каких-либо существенных усилий и затрат со стороны государственной системы принудительного  исполнения. По сути, временное ограничение права на выезд будет применено в этой ситуации в качестве меры принудительного исполнения, а точнее, вместо мер принудительного исполнения имущественного характера, перечисленных в ст.68 Закона. 
 
Однако представляется, что подобная трактовка личных ограничений является неверной. Возвращаясь к предложениям по закреплению в законе принципа обязанности должника исполнить исполнительный документ, отметим, что эта обязанность, несомненно, существующая, не может трактоваться как обязанность личного совершения действий по исполнению в  исполнительных производствах по взысканию денежных средств или передаче имущества. Мотивы, по которым даже платежеспособный должник не платит долг добровольно, могут быть различными, включая личную неприязнь к кредитору. При этом такой должник не препятствует совершению исполнительных действий (что является самостоятельным правонарушением), но лишь отказывается лично платить долг. Должно ли такое поведение рассматриваться как основание к понуждению должника рассчитаться через использования ограничений личной свободы и аналогичных личных ограничений? С одной стороны, поведение должника, располагающего возможностью рассчитаться, но сознательно не делающего это, более предосудительно, чем пассивность должника, не имеющего имущества, за счет реализации которого он мог быть погасить долг, соответственно, подвергнуть его подобным ограничениям, на первый взгляд, допустимо.  Однако такой подход не только поощрял бы пассивность пристава-исполнителя, не желающего совершать исполнительные действия и рассчитывающего заставить должника подобным образом исполнить исполнительный документ, не вынуждая пристава работать, но и означал бы смену всей современной парадигмы исполнительного производства, основанной на системе имущественных, но не личных ограничений  должника , состоящей из предусмотренных законом мер принудительного исполнения. В демократическом правопорядке является очевидным, что по частноправовым обязательствам должник отвечает имуществом, а не личностью, следовательно, до тех пор, пока существует возможность обеспечить исполнение судебного решения (иного юрисдикционного акта) за счет использования системы мер принудительного исполнения, никакие ограничения личных прав должника недопустимы. При всей привлекательности и эффективности личных ограничений для достижения целей исполнительного производства они ни в коей мере не могут стать заменой деятельности судебного пристава-исполнителя по применению мер принудительного исполнения, иное означало бы перенос центра тяжести в исполнительном производстве с имущества на личность должника, что противоречит всем современным правовым воззрениям на сущность имущественной ответственности (а именно она и реализуется в процедуре исполнительного производства).
 
    Итак, личные ограничения не могут быть признаны мерой принудительного исполнения (суррогатом этих мер). Остается рассмотреть вопрос о том, при каких условиях личные ограничения могут выступать мерой ответственности в исполнительном производстве. В первую очередь, они могут применяться только при условии, что использование всего арсенала мер принудительного исполнения судебным приставом-исполнителем не позволило достичь целей исполнительного производства. Во-вторых, условием их применения должна быть вина должника в неисполнении, которая должна выражаться в отсутствии уважительных причин неисполнения исполнительного документа (как это справедливо указано в действующей редакции ч.1 ст.67 Закона). В-третьих, должник должен быть предупрежден о возможности применения данной меры (полагаем, это следует делать в постановлении о возбуждении исполнительного производства), ему должна быть предоставлена возможность сообщить приставу-исполнителю о причинах неисполнения судебного акта.  
 
    Полагаем, что нет необходимости во введении обязательного судебного порядка санкционирования данной меры. Опыт применения ст.67 Закона дает основания полагать, что судебные приставы-исполнители адекватно и пропорционально будут применять ее, защита прав должника обеспечивается последующим судебным контролем. 
 
    Также полагаем, что нет оснований для дифференциации исполнительных документов на судебные и несудебные для целей применения личных ограничений, которое проведено в настоящее время в ст.67 Закона применительно к порядку применения этой меры (при исполнении судебных исполнительных документов судебный пристав-исполнитель самостоятельно выносит постановление об ограничении права на выезд, при исполнении несудебных исполнительных документов такое право принадлежит суду по обращению пристава-исполнителя или взыскателя).  Более целесообразно закрепить перечень исполнительных документов, при исполнении которых данная мера вообще не может применяться. К таковым следует отнести постановления о привлечении к административной ответственности, ибо в противном случае возможность применения личных ограничений фактически будет означать замену неуплаченного административного штрафа ограничением личной свободы в части права на выезд за пределы России, действие которого будет прекращаться с окончанием срока давности исполнения данного вида исполнительных документов . Смысл института личных ограничений в том, чтобы сделать жизнь неисправного должника неудобной, стимулировать его предпринять шаги к исполнению судебного решения, а применяться они должны, в первую очередь, в интересах частных взыскателей. 
 
     Подводя итог  размышлениям о правовой природе личных ограничений должника, отметим, что в действующей редакции статья 67 Закона по целому ряду позиций является неконституционной (в первую очередь, это касается части второй этой статьи, а также части первой в той мере, в какой она позволяет применять временное ограничение права на выезд до исчерпания всех возможных мер принудительного исполнения и только при условии, если они не позволили исполнить требования исполнительного документа) и нуждается в скорейшем изменении.  Полноценное применение института личных ограничений возможно только на основе уяснения его правовой природы как меры ответственности, применяемой к должнику, могущему, но не желающему принять доступные для него меры к исполнению требований исполнительного документа.